確立建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)法律制度之必要性研究
陳 婷
（華東政法大學(xué)碩士研究生）
前言
近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，建筑行業(yè)日益繁榮，建筑幕墻行業(yè)也隨之興起。雖我國(guó)建筑幕墻行業(yè)起步較晚，但發(fā)展卻迅速，因其本身具有較強(qiáng)的裝飾性、施工便捷、抗震性好等一系列優(yōu)點(diǎn)，經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，建筑幕墻已經(jīng)成為我國(guó)機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、寫(xiě)字樓、星級(jí)酒店及城市商業(yè)綜合體等建筑物外立面裝飾的首選。據(jù)中國(guó)建筑金屬結(jié)構(gòu)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)建筑幕墻的年產(chǎn)量從2001年的1600萬(wàn)平方米增至2014年的12400萬(wàn)平方米，年平均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)18.34%，已成為世界建筑幕墻第一生產(chǎn)大國(guó)，也是使用建筑幕墻最多的國(guó)家（中國(guó)建筑金屬結(jié)構(gòu)協(xié)會(huì)年鑒編輯部，2014年）。
但是隨著時(shí)間的推移，建筑幕墻的弊端也逐漸暴露，由于幕墻各相關(guān)主體缺乏幕墻使用階段的檢測(cè)和維護(hù)意識(shí)，建筑幕墻在后期維護(hù)、補(bǔ)強(qiáng)及加固工作處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)，加之幕墻本身的保質(zhì)期屆滿(mǎn)，出現(xiàn)超期服役等情況，導(dǎo)致近年來(lái)安全事故頻繁發(fā)生。根據(jù)《中國(guó)消防安全年報(bào)》公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，從2006年到2018年的13年里，全國(guó)發(fā)生的建筑幕墻安全事故高達(dá)2.9萬(wàn)多起，造成人員傷亡達(dá)到0.8萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1.3億元（譚明權(quán)，2019年武漢科技大學(xué)碩士論文），建筑幕墻引發(fā)的安全事故呈持續(xù)不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
接連發(fā)生的玻璃幕墻墜落、自爆等事故給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾安全帶來(lái)了巨大的影響引起了政府的高度重視。2019年，上海市政府工作報(bào)告中，把持續(xù)開(kāi)展空中墜物、廣告招牌等安全隱患排查整治列入市政府主要任務(wù)，提出了要防治新“城市病”，確保百姓“頭頂上的安全”的具體要求。
由于這些年來(lái)因建筑幕墻安全事故多發(fā)，與此對(duì)應(yīng)的賠償金額也呈直線(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。對(duì)此，場(chǎng)所管理者開(kāi)始著眼于通過(guò)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移賠償風(fēng)險(xiǎn)。建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)具有高保障、低保費(fèi)的特性，可以有效減輕幕墻安全事故帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，緩解公眾內(nèi)心的不安感，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。于是建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)逐步走入大眾視野而備受青睞。以下，先就建筑幕墻長(zhǎng)處與存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。接著，就建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的職能、推行制定建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的必要性以及建立建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)具體建議，漸次展開(kāi)論述。最后，對(duì)建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)法律制度的完善。
一、建筑幕墻長(zhǎng)處與存在的風(fēng)險(xiǎn)
1.建筑幕墻的優(yōu)點(diǎn)
幕墻具有許多其他建筑飾面材料無(wú)法取代的優(yōu)良性能。首先，玻璃幕墻最大的優(yōu)點(diǎn)就是美觀，具有較強(qiáng)的裝飾性。外觀輕巧明亮、新穎前衛(wèi)，可以形成大面積的整體外圍平面或曲面甚至任意幾何造型，最大程度實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)師的創(chuàng)意。與傳統(tǒng)外墻相比增加了室內(nèi)采光面積，集采光、觀景、圍擋于一體，提升了室內(nèi)空間的品質(zhì)。
其次，由于幕墻本身自重輕，能夠大大減輕建筑自身重量，安裝便捷工期短，從而節(jié)省投資，降低造價(jià)。同時(shí)，幕墻具有耐久、易清洗易維護(hù)的優(yōu)點(diǎn)。與傳統(tǒng)墻體中的固定窗相比，幕墻的抗震性更好，且幕墻平均保質(zhì)期為25年，表面清洗過(guò)后即光潔如初。因此幕墻得到了廣大設(shè)計(jì)師與業(yè)主的青睞，被廣泛應(yīng)用于如機(jī)場(chǎng)、博物館等城市公共空間與包括寫(xiě)字樓、星級(jí)酒店、大型綜合商場(chǎng)等城市商業(yè)空間中。
2.建筑幕墻的風(fēng)險(xiǎn)
建筑幕墻憑借其自身優(yōu)越性在我國(guó)得到迅速發(fā)展的同時(shí)，隨著科技的高速發(fā)展和時(shí)間的推移，建筑幕墻的弊病逐漸暴露。與飛速發(fā)展的建設(shè)相比，既有建筑幕墻的后期維護(hù)、補(bǔ)強(qiáng)及加固工作已經(jīng)處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)。由于幕墻使用主體如物業(yè)公司、施單位等缺乏幕墻使用階段的檢測(cè)和維護(hù)意識(shí)，國(guó)家政府也未設(shè)定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和維保要求，加之早期因幕墻材料的生產(chǎn)和安裝技術(shù)相對(duì)落后，有些早期的幕墻材料已經(jīng)接近甚至超過(guò)了使用壽命，特別是早期建成的那些玻璃幕墻都存在不同程度的安全風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致安全事故不斷發(fā)生，玻璃自爆、脫落、破碎等事故頻頻見(jiàn)諸報(bào)端。
例如，深圳的一個(gè)辦公樓，自2004年以來(lái)以每年40塊的速度發(fā)生玻璃爆炸，2019年上半年就爆了20塊。又如，2011年5月18日12時(shí)50分，陸家嘴時(shí)代金融中心大廈外墻玻璃突然墜落，樓下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)50多輛車(chē)遭遇“玻璃雨”襲擊，損失慘重。無(wú)獨(dú)有偶，當(dāng)天上海市還發(fā)生了另兩起玻璃幕墻脫落事件。當(dāng)天13時(shí)許，延安西路昭化東路口一幢高層居民樓的12樓發(fā)生玻璃砸落，發(fā)出巨大的碎響聲，人行道上散滿(mǎn)了密密麻麻的玻璃碴。此外，17時(shí)許，陜西北路近延安中路處的科恩國(guó)際中心大樓也發(fā)生了外墻玻璃墜落事件，兩輛途經(jīng)的機(jī)動(dòng)車(chē)被砸中，車(chē)身部分漆面受損。上海市一天之內(nèi)竟然發(fā)生3起高樓玻璃幕墻墜落事件，使得民眾談“幕”色變（賈玉彥，2015年、阮小林，2015年）。玻璃幕墻存在的安全隱患就如同一顆顆“定時(shí)炸彈”，散布于城市的各大街道、各個(gè)角落，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注的同時(shí)使得公眾內(nèi)心產(chǎn)生恐懼感。
建筑幕墻的風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，危險(xiǎn)性最強(qiáng)的當(dāng)屬“高空墜物”類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要有兩種形式。
（1）幕墻面板破損
幕墻面板破損，尤其是玻璃幕墻炸裂的事故發(fā)生頻率在玻璃幕墻安全事故中高居榜首，不但對(duì)建筑周邊人員造成威脅，對(duì)建筑的使用也有極大的影響。玻璃幕墻的玻璃面板自爆主要是因?yàn)槠渖a(chǎn)工藝，當(dāng)外界溫度發(fā)生變化時(shí)，由于玻璃幕墻單塊玻璃受熱不均勻，玻璃面板各處變形程度不同，導(dǎo)致玻璃突然爆裂。玻璃幕墻發(fā)生熱應(yīng)力自爆前并無(wú)明顯特征，屬于瞬間發(fā)生類(lèi)型，破碎的玻璃碎片墜落后會(huì)造成“玻璃雨”等災(zāi)害。由于人員無(wú)防備心理和必要的對(duì)應(yīng)時(shí)間，所以極容易造成人身財(cái)產(chǎn)損失。玻璃幕墻的自爆問(wèn)題也是玻璃安全預(yù)防領(lǐng)域的一大難點(diǎn)。
（2）幕墻面板掉落
建筑幕墻的面板脫落主要原因有施工質(zhì)量和支撐結(jié)構(gòu)老化等，如幕墻結(jié)構(gòu)中的連接件和結(jié)構(gòu)膠等輔料老化失效導(dǎo)致面板脫落；金屬支撐結(jié)構(gòu)因變形、腐蝕、高溫等因素的作用支撐能力減弱，最終無(wú)法承載幕墻重量而失效。
幕墻面板從高空掉落猶如“頭頂炸彈”，會(huì)造成嚴(yán)重威脅。尤其是建筑幕墻廣泛應(yīng)用于超高層建筑中，由于幕墻面板從高處落下自身的重量和高度會(huì)使幕墻面板在落地瞬間炸裂破碎，造成更大的傷害范圍，容易造成無(wú)法挽回的損失。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，幕墻面板脫落事件大部分發(fā)生在上世紀(jì)末和本世紀(jì)初建造的建筑中，其中，較之其他類(lèi)型的玻璃幕墻，隱框式玻璃幕墻發(fā)生事故的次數(shù)更多。
另外，幕墻還有以下明顯的缺點(diǎn)。例如，①防火力弱，耐火極限低，發(fā)生火災(zāi)時(shí)火勢(shì)蔓延較快；②易滲水，從而引發(fā)金屬結(jié)構(gòu)件生銹腐蝕等其他安全問(wèn)題；③光污染嚴(yán)重，不利于貫徹國(guó)家綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念等風(fēng)險(xiǎn)。如果上述總結(jié)的建筑幕墻的安全隱患發(fā)生，即會(huì)造成比較嚴(yán)重的后果，必須引起各方的重視，找出解決之道。
二、建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的職能
1. 低保費(fèi)高保障凸顯該險(xiǎn)特點(diǎn)
建筑幕墻責(zé)任險(xiǎn)既能體現(xiàn)保險(xiǎn)補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失的功能，又能體現(xiàn)保險(xiǎn)參與社會(huì)管理、提供社會(huì)服務(wù)的功能。它可以使相關(guān)物業(yè)企業(yè)以較小的、確定的財(cái)務(wù)成本來(lái)規(guī)避較大的、不確定的風(fēng)險(xiǎn)損失。
與其他公眾責(zé)任險(xiǎn)一樣，建筑幕墻險(xiǎn)完全可以通過(guò)第三方評(píng)估檢測(cè)、及時(shí)補(bǔ)償和費(fèi)率浮動(dòng)這三個(gè)要素來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理功能。保險(xiǎn)公司可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的建筑幕墻評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)確定費(fèi)率，并時(shí)刻進(jìn)行檢測(cè)，敦促企業(yè)整改。保險(xiǎn)公司出于自身利益考慮，監(jiān)督的力度會(huì)大大強(qiáng)于以往的各方監(jiān)管力度。而在理賠中，一旦出險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司不管物業(yè)是否有責(zé)任，先行對(duì)受害方進(jìn)行賠付，減少了受害方的損失，也避免了不必要的社會(huì)不安定因素。
另外，上年的理賠情況可能成為第二年保費(fèi)高低的關(guān)鍵。除了第一年可以按標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率執(zhí)行外，建筑幕墻險(xiǎn)保費(fèi)將根據(jù)企業(yè)歷年的事故數(shù)據(jù)和理賠記錄浮動(dòng)。浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制將企業(yè)安全責(zé)任意識(shí)轉(zhuǎn)化成實(shí)實(shí)在在的利益，能充分提高物業(yè)企業(yè)積極性。
2. 緩解資金緊缺問(wèn)題，緩解政府壓力
物業(yè)管理公司在幕墻使用過(guò)程中，若出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患、發(fā)生安全事故，或在需要啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行檢修時(shí)，通常會(huì)因?yàn)榫S保的資金不足、來(lái)源不明或使用不規(guī)范而遇到困難。并且，一旦發(fā)生玻璃幕墻引起的安全事故，往往會(huì)造成重大人身、財(cái)產(chǎn)安全的損失。不少受害者往往會(huì)寄希望于從政府那里等到救助，若政府對(duì)受害者進(jìn)行救助，這種政府“兜底”的行為將對(duì)政府財(cái)政預(yù)算造成不小的壓力。如果推行投保建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)，那么由幕墻事故所導(dǎo)致的賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)將從幕墻管理者轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司。此時(shí)保險(xiǎn)公司將發(fā)揮社會(huì)管理功能，提取維保資金、負(fù)擔(dān)起向受害者進(jìn)行賠償?shù)牧x務(wù)，從而使政府得以擺脫潛在賠償人或義務(wù)賠償人的身份,減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過(guò)公眾責(zé)任險(xiǎn)的介入，可以更好解決因建筑幕墻墜落導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)賠償以及維保時(shí)資金不足的問(wèn)題。
3. 促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定
近幾年幕墻安全事故的頻發(fā)引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，幕墻的安全隱患如同定時(shí)炸彈，給公眾帶來(lái)巨大的恐懼感，對(duì)既有建筑安全使用和社會(huì)成員人身財(cái)產(chǎn)安全提出挑戰(zhàn)。而建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的推行可以未雨綢繆，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，給公眾服下一顆定心丸，為維護(hù)良好的社會(huì)關(guān)系創(chuàng)造了有利條件。同時(shí)，由保險(xiǎn)公司進(jìn)行及時(shí)的賠付，有利于緩解公眾得不到救助的不滿(mǎn)情緒，減少糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
4. 促進(jìn)我國(guó)建筑幕墻行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展
保險(xiǎn)公司的介入是從建筑幕墻的設(shè)計(jì)、材料、安裝、維保、改進(jìn)、時(shí)控六個(gè)方面，全方位全過(guò)程的介入。保險(xiǎn)公司具有風(fēng)險(xiǎn)管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、大量的風(fēng)險(xiǎn)損失資料，為建筑幕墻的風(fēng)險(xiǎn)管理提供了有力的數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，保險(xiǎn)公司大力宣傳培養(yǎng)投保人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)；幫助投保人識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)其加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理；進(jìn)行安全檢查，督促投保人及時(shí)采取措施消除隱患；提取維保資金，資助維保設(shè)施的添置和災(zāi)害防治的研究，以此幫助幕墻工程業(yè)主或幕墻維保企業(yè)對(duì)既有建筑幕墻整體安全狀況進(jìn)行針對(duì)性的評(píng)估和應(yīng)對(duì)，有效防范和減少幕墻安全事故的發(fā)生，有利于建筑幕墻行業(yè)發(fā)展的有序推進(jìn)。
三、推行制定建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的必要性
1.政策要求
國(guó)家建設(shè)部于1997年7月8日公布的《加強(qiáng)建筑幕墻工程管理的暫行規(guī)定》，其中第20條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目法人對(duì)已交付使用的玻璃幕墻的安全使用和維護(hù)負(fù)有主要責(zé)任；按國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，定期進(jìn)行保養(yǎng)，至少每五年進(jìn)行一次質(zhì)量安全性檢測(cè)。
2006年12月5日，建設(shè)部下達(dá)了“關(guān)于印發(fā)《既有建筑幕墻安全維護(hù)管理辦法》的通知”，在《既有建筑幕墻安全維護(hù)管理辦法》中明確規(guī)定：“既有建筑幕墻的安全維護(hù)，實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制；玻璃幕墻的業(yè)主原則上需要每10年對(duì)幕墻進(jìn)行一次安全性鑒定；建立相關(guān)維護(hù)、檢修及安全性鑒定檔案并保證用于日常維護(hù)、檢修、安全性鑒定與大修的費(fèi)用?！?span>
面對(duì)不斷加劇的建筑幕墻安全事故和與日俱增的潛在風(fēng)險(xiǎn)及其帶來(lái)的巨大損失，各地政府也相繼出臺(tái)相關(guān)文件試圖緩解建筑幕墻帶來(lái)的不利影響。以上海市為例，接連發(fā)生的玻璃幕墻墜落事故引起上海市政府的高度關(guān)注，上海市市委書(shū)記李強(qiáng)同志多次批復(fù)要對(duì)空中拋墜物完善立法和處置措施。2012年上海市發(fā)布《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》，其中第18條第2款規(guī)定：“本市鼓勵(lì)業(yè)主投保建筑玻璃幕墻使用的相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)?！?span>
2016年，上海市又發(fā)布了《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)關(guān)于本市開(kāi)展新增玻璃幕墻專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急維修資金收繳工作的通知》，對(duì)2016年10月1日后的新增建筑玻璃幕墻收繳應(yīng)急維修資金，用于新增建筑玻璃幕墻的應(yīng)急處置，并規(guī)定：“業(yè)主投保建筑玻璃幕墻相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)的，可免除繳納專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急維修資金?！? 2019年，上海市政府工作報(bào)告中，把持續(xù)開(kāi)展空中墜物、廣告招牌等安全隱患排查整治列入市政府主要任務(wù)，要防治新“城市病”，確保百姓“頭頂上的安全”。為了順應(yīng)政策要求，更是為了緩解建筑幕墻嚴(yán)峻的安全問(wèn)題，制定建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)已勢(shì)在必行。
2.現(xiàn)有保險(xiǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需要
公眾責(zé)任險(xiǎn)，又稱(chēng)普通責(zé)任保險(xiǎn)或綜合責(zé)任保險(xiǎn)，它以被保險(xiǎn)人的公眾責(zé)任為承保對(duì)象，是責(zé)任保險(xiǎn)中獨(dú)立的、適用范圍最為廣泛的保險(xiǎn)類(lèi)別。因此，各種公共設(shè)施場(chǎng)所、辦公樓、展覽館、賓館以及工程建設(shè)工地等，均存在著公眾責(zé)任事故風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，這些場(chǎng)所的所有者、經(jīng)營(yíng)管理者等均會(huì)通過(guò)投保公眾責(zé)任保險(xiǎn)，一旦發(fā)生對(duì)第三者的傷害事故，則由保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，以達(dá)到轉(zhuǎn)移和化解風(fēng)險(xiǎn)的目的，從而緩解社會(huì)矛盾。
據(jù)保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)人士透露，事實(shí)上，上海市內(nèi)推行過(guò)一種建筑幕墻保險(xiǎn)，這種保險(xiǎn)由物業(yè)所有人投保，一旦發(fā)生人身財(cái)產(chǎn)事故，那么在法律責(zé)任明確的情況下，保險(xiǎn)公司將依法給予第三人賠償。但是，在實(shí)際操作中，依法厘清責(zé)任是保險(xiǎn)賠付的重難點(diǎn)之一，周期也相對(duì)較長(zhǎng)?，F(xiàn)有的保險(xiǎn)產(chǎn)品從事故發(fā)生到賠付要走一段漫長(zhǎng)的法律程序，而對(duì)于突發(fā)公共事件，最需要的就是現(xiàn)行賠付，此險(xiǎn)種的短處立顯。一旦物業(yè)能夠證明建筑幕墻破裂不是管理不善造成的，那么受害方就難以得到賠償。這將對(duì)公共管理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)，可見(jiàn)該保險(xiǎn)尚無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)下實(shí)際需求（東方網(wǎng)，http://insurance.jrj.com.cn/2011/08/04074910631027.shtml.2020年5月5日訪(fǎng)問(wèn)）。
四、建立建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的具體建議
建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)是指以公共場(chǎng)所等發(fā)生幕墻安全事故涉及的公共權(quán)益為被投保主體, 由投保人或被保險(xiǎn)人通過(guò)保險(xiǎn)公司, 或直接由保險(xiǎn)公司對(duì)第三方依法應(yīng)負(fù)的民事賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的一種保險(xiǎn)。標(biāo)的投保后, 保險(xiǎn)公司通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理， 整體降低標(biāo)的幕墻安全事故的發(fā)生率。幕墻安全事故發(fā)生后， 保險(xiǎn)公司將在責(zé)任范圍內(nèi)作為賠償資金的提供者向受害人提供賠償。由于建筑幕墻的安全風(fēng)險(xiǎn)在逐年上升，近年來(lái)因幕墻安全事故產(chǎn)生的賠償金額持續(xù)、急劇上升，但公眾的保險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)依舊薄弱，推行建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)還需各方協(xié)同發(fā)展，共同推進(jìn)。具體建議如下：
1.健全應(yīng)急機(jī)制，完善應(yīng)急保障
上海市政府早在2006年就依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合上海市當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)布了《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)急預(yù)案》）和《上海市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理實(shí)施辦法》，以提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
《應(yīng)急預(yù)案》將整合上海各個(gè)部門(mén)的監(jiān)測(cè)信息資源，建立全時(shí)段、全覆蓋的突發(fā)公共事件預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，并對(duì)可能發(fā)生和可以預(yù)警的突發(fā)公共事件，分為特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重和一般四個(gè)級(jí)別進(jìn)行預(yù)警，依次使用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示?，F(xiàn)階段，應(yīng)將建筑幕墻應(yīng)急處置納入政府應(yīng)急處置工作中。首先，建立應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)做好信息發(fā)布工作, 及時(shí)獲取、準(zhǔn)確分析,及時(shí)建立幕墻安全的預(yù)警和決策分析機(jī)制；同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急演練、建立應(yīng)急設(shè)備機(jī)制，建立起一支專(zhuān)業(yè)的建筑幕墻應(yīng)急處置隊(duì)伍，定期展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)訓(xùn)練，完善應(yīng)急機(jī)制，真正做到未雨綢繆，防患于未然 。
2. 明確業(yè)主職責(zé)，倡導(dǎo)自我管理
人為破壞是建筑幕墻安全事故發(fā)生的重要原因之一。人為破壞因素主要是指物業(yè)管理的忽視與公眾的不良行為，如設(shè)置霓虹燈、廣告牌、擅自改裝建筑幕墻、物業(yè)管理對(duì)前述現(xiàn)象的不作為等。另外開(kāi)啟窗、窗撐執(zhí)手等在日常使用中因?yàn)槭芰ζ茐亩斐刹Ａ扑榈那闆r也時(shí)有發(fā)生。建筑幕墻作為建筑物的附屬外圍結(jié)構(gòu)，人們通常很少關(guān)注其安全狀況，使得人為改造、懸掛廣告牌等情況頻頻發(fā)生，導(dǎo)致建筑幕墻出現(xiàn)一系列的不安全隱患。因此，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在建筑幕墻的日常使用養(yǎng)護(hù)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。物業(yè)公司平時(shí)需提高警惕，加強(qiáng)管理，發(fā)現(xiàn)安全隱患后應(yīng)當(dāng)能夠及時(shí)提醒業(yè)主，敦促業(yè)主采取措施消除隱患；如若發(fā)現(xiàn)安全隱患，應(yīng)按照制定的管理規(guī)約采取應(yīng)急措施，通知施工單位立即進(jìn)行維修加固。另一方面，業(yè)主自己也要提高防范意識(shí)，明確自身責(zé)任，自覺(jué)維護(hù)公共幕墻安全。
3. 運(yùn)用“物聯(lián)網(wǎng)”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)智能管控
利用“物聯(lián)網(wǎng)”構(gòu)建一個(gè)“物聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+人工智能”的監(jiān)控模式，建立實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確的智能監(jiān)管模式。
既有建筑幕墻的日常維護(hù)保養(yǎng)是防止突發(fā)安全事故和保障幕墻正常使用的重要手段，可維保不到位是建筑幕墻發(fā)生安全事故的主要原因之一。以往維保人員進(jìn)行保養(yǎng)需要編寫(xiě)維保計(jì)劃，填寫(xiě)紙質(zhì)的維保記錄。但在信息化數(shù)字化智能化高速發(fā)展的今天，可以構(gòu)建一種具有預(yù)警功能的建筑幕墻智能管控云平臺(tái)。
首先，將某個(gè)地區(qū)甚至全國(guó)運(yùn)用到幕墻的建筑物記錄下來(lái)，上傳云平臺(tái)。其次，鼓勵(lì)使用無(wú)紙化維保記錄，將幕墻的安全情況和發(fā)生過(guò)的安全事故信息共享在網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用信息化技術(shù)手段提高維保工作效率和管理水平。然后將上述收集到的數(shù)據(jù)匯總整合，建立基于大數(shù)據(jù)的建筑幕墻安全預(yù)警體系，通過(guò)人工智能和大數(shù)據(jù)分析的方式，對(duì)幕墻引起的安全事故提前預(yù)警，加強(qiáng)幕墻安全管理。
另外，保險(xiǎn)公司和公眾也可以通過(guò)該網(wǎng)上平臺(tái)查看特定建筑其幕墻的安全情況，有利于保險(xiǎn)公司為承保進(jìn)行精算。有了該技術(shù)支撐，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以及時(shí)獲知幕墻安全事故，組織協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)或單位及時(shí)處置，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。
4. 加大宣傳力度，提高保險(xiǎn)意識(shí)
政府部門(mén)可以與保險(xiǎn)公司合作，共同開(kāi)展社會(huì)公益宣傳活動(dòng)，廣泛進(jìn)行建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)的宣傳。一方面介紹建筑幕墻的優(yōu)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；另一方面宣傳保險(xiǎn)的功能與作用，增強(qiáng)社會(huì)公眾的保險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)在內(nèi)的幕墻安全類(lèi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的推廣。通過(guò)宣傳為保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)認(rèn)知環(huán)境，有力地保證建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的推行。
五、建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)法律制度的完善
1. 推行試點(diǎn)工作，完善法律法規(guī)
目前，我國(guó)法律法規(guī)中與責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的條款相對(duì)較少。例如，我國(guó)《保險(xiǎn)法》第65條規(guī)定：“保險(xiǎn)人對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險(xiǎn)金（第1款）。責(zé)任保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人給第三者造成損害，被保險(xiǎn)人對(duì)第三者應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任確定的，根據(jù)被保險(xiǎn)人的請(qǐng)求，保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)直接向該第三者賠償保險(xiǎn)金。被保險(xiǎn)人怠于請(qǐng)求的，第三者有權(quán)就其應(yīng)獲賠償部分直接向保險(xiǎn)人請(qǐng)求賠償保險(xiǎn)金（第2款）。責(zé)任保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人給第三者造成損害，被保險(xiǎn)人未向該第三者賠償?shù)?，保險(xiǎn)人不得向被保險(xiǎn)人賠償保險(xiǎn)金（第3款）。責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)（第4款）”。
該條僅對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)及其賠償方式進(jìn)行了規(guī)定，并沒(méi)有詳細(xì)、具體的規(guī)定，更沒(méi)有對(duì)公眾責(zé)任保險(xiǎn)作出相關(guān)規(guī)定。此外，在一些與保險(xiǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中，與該險(xiǎn)種相關(guān)的條款也極少。
同時(shí)，我國(guó)的責(zé)任保險(xiǎn)在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中所占比例較小，長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)，公眾責(zé)任險(xiǎn)并未引起政府部門(mén)、保險(xiǎn)公司和社會(huì)公眾的等方面的足夠重視，使得公眾責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展沒(méi)有相應(yīng)的制度環(huán)境作為保障。以火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)為例，消防業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)鼓勵(lì)強(qiáng)制推行火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)已經(jīng)有數(shù)個(gè)年頭，但從這幾年的保險(xiǎn)實(shí)踐來(lái)看，火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的推廣效果不是很理想。按照《消防法》的要求，投保火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)是單位的自愿行為，國(guó)家只是“鼓勵(lì)、引導(dǎo)”, 法律并不強(qiáng)制（孫洋，2016年）。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前我國(guó)公眾法律意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)并不健全的今天，單純依靠市場(chǎng)力量來(lái)推進(jìn)火災(zāi)、建筑幕墻安全等公眾責(zé)任保險(xiǎn)的高覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，嚴(yán)重制約了公眾責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。因此，完善法律法規(guī)制度，填補(bǔ)立法空白顯得尤為重要。
筆者認(rèn)為，可以?xún)?yōu)先在上海等幾個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)工作，各個(gè)地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平完善公眾責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的地方性法律法規(guī)，強(qiáng)制推行建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)，建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展提供更好的制度基礎(chǔ)。各地成功的經(jīng)驗(yàn)做法為之后在國(guó)家層面細(xì)化相關(guān)的法律法規(guī)，逐步出臺(tái)行業(yè)性責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)，構(gòu)建起一個(gè)相對(duì)完整完善的關(guān)于公眾責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)體系提供了很好的范例。
2. 優(yōu)化對(duì)建筑幕墻公眾責(zé)任保險(xiǎn)的法律監(jiān)管
（1）“事前事中事后”全過(guò)程監(jiān)管并重
本市各級(jí)政府需從事前、事中、事后三方面加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域內(nèi)既有建筑幕墻安全隱患的排查和監(jiān)管。第一，“事前”保證新幕墻質(zhì)量。從源頭上控制建筑幕墻的數(shù)量與質(zhì)量，按照已有的建筑幕墻管理辦法加強(qiáng)規(guī)劃與審批工作，嚴(yán)格禁止不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)與工藝進(jìn)入建筑幕墻領(lǐng)域。第二，“事中”更注重過(guò)程監(jiān)督。對(duì)于在建的幕墻工程，加強(qiáng)從事幕墻設(shè)計(jì)、施工和維修單位的資質(zhì)審查，按照相應(yīng)的法律法規(guī)強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)督力度、加大責(zé)任追究力度。第三，“事后”全面、細(xì)致統(tǒng)計(jì)。對(duì)既有幕墻建筑做到不斷完善其從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工再到維修保養(yǎng)全過(guò)程的信息并歸檔記錄，必要時(shí)可以向社會(huì)公示。
（2）善用公眾責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)制
幕墻建筑定期維護(hù)保養(yǎng)的費(fèi)用高昂，物業(yè)公司往往難以承擔(dān)。因此，可以引入建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)，利用其低保費(fèi)高保障的特點(diǎn)協(xié)同保障建筑幕墻的維護(hù)管理，在事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，事中控制風(fēng)險(xiǎn)，事后服務(wù)理賠全方面發(fā)揮功能作用，通過(guò)政府、物業(yè)、保險(xiǎn)等多方主體多元共治，形成多層次監(jiān)督體系，建立健全幕墻大樓安全有效的管理體制，以保障公共安全。
結(jié)語(yǔ)
隨著時(shí)代的進(jìn)步和科技的發(fā)展，建筑幕墻的大量運(yùn)用帶來(lái)了城市面貌的變化和革新的同時(shí)，也帶來(lái)了多種問(wèn)題。不可否認(rèn)建筑幕墻的形象極具優(yōu)美感和新穎感，體現(xiàn)了當(dāng)代高潮的建筑技術(shù)和先進(jìn)的審美，是建筑表面不可替代的優(yōu)選產(chǎn)品。但其同時(shí)也存在著不可忽略的安全問(wèn)題，給社會(huì)安全帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有建筑幕墻已發(fā)生的各種安全事故進(jìn)行歸納總結(jié)，得出建筑幕墻的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式主要為高空墜物。通過(guò)厘清現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)、政策要求和闡述現(xiàn)有保險(xiǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前實(shí)際需要的情況以及建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的公共職能，來(lái)論述推行建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)的必要性，在此基礎(chǔ)上，就確立建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)制度提出四點(diǎn)具體建議。最后，對(duì)于建筑幕墻公眾責(zé)任險(xiǎn)法律制度的完善建言獻(xiàn)策，使得該優(yōu)良制度能夠在防范事故發(fā)生、解決經(jīng)濟(jì)賠償糾紛、緩解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益等各個(gè)方面充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
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